137. Řlánek 5 Smlouvy o EU navíc upravuje zásady pro vymezení a výkon pravomocí Evropské unie. Jejich bližší konkretizace je ovládána principem svéřených pravomocí (srov. bod 124). Výkon jiných než výlučných pravomocí Evropské unie je pak omezen principy subsidiarity a proporcionality. Podle principu subsidiarity „jedná Unie v oblastech, které nespadají do její výlučné pravomoci, pouze tehdy a do té míry, pokud cílù zamýšlené činnosti nemùže být dosaženo uspokojivé členskými státy na úrovni ústřední, regionální či místní, ale spíše jich, z dùvodu jejího rozsahu či účinkù, mùže být lépe dosaženo na úrovni Unie” (čl. 5 odst. 3). Princip proporcionality požaduje, aby ani obsah ani forma činnosti Unie nepřekračovaly rámec toho, co je nezbytné k dosažení cílù Smluv (čl. 5 odst. 4). Obsah téchto zásad ješté dále konkretizuje zejména Protokol o používání zásad subsidiarity a proporcionality, spolu s Protokolem o výkonu sdílených pravomocí. Tyto zásady, spolu s konkrétními ustanoveními Smlouvy o EU a Smlouvy o fungování EU, tedy poskytují dostatečné určitý normativní rámec pro určení rozsahu, ve kterém Řeská republika své pravomoci na Evropskou unii přenesla.
138. Otázku kontroly přenosu pravomocí ze strany Řeské republiky jako svrchovaného státu je třeba chápat zejména ve vztahu k ustanovením smluv vymezujících pravomoci Unie, se zvláštním ohledem na článek 5 Smlouvy o EU. Co se týče institucionálního rámce pro kontrolu výkonu pravomocí, je zajisté základním orgánem kontroly mezí výkonu pravomocí Evropskou unií Soudní dvùr. Vykonává ji na základé článku 263 Smlouvy o fungování EU v rámci přímé kontroly legality „legislativních aktù, aktù Rady, Komise a Evropské centrální banky, s výjimkou doporučení a stanovisek, a rovnéž aktù Evropského parlamentu a Evropské rady, které mají právní účinky vùči třetím osobám. Rovnéž přezkoumává legalitu aktù institucí a jiných subjektù Unie, které mají právní účinky vùči třetím osobám”. Jeho kontrolní funkce se uplatòuje i při rozhodování o předbéžných otázkách (týkajících se výkladu Smluv o platnosti a výkladu aktù přijatých orgány, institucemi nebo jinými subjekty Unie) předkládaných soudy členských státù podle článku 267 Smlouvy o fungování EU. Vedle Soudního dvora jsou navíc povinny všechny orgány Unie neustále dbát na dodržování zmínéných zásad subsidiarity a proporcionality, jak uvádí i článek 1 Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality, k čemuž Protokol stanoví konkrétní postupy.
139. Ústavní soud v této souvislosti znovu konstatuje, že obecné uznává pùsobení tohoto institucionálního rámce pro zajišténí kontroly rozsahu výkonu přenesených pravomocí, ačkoliv se jeho stanovisko mùže v budoucnu zménit, pokud by se snad ukázalo, že je tento rámec prokazatelné nefunkční. Zde Ústavní soud odkazuje na své závéry v X. části tohoto nálezu (bod č. 110), podle nichž mùže ve výjimečných případech pùsobit jako ultima ratio a zkoumat, zda nékterý akt Unie nevybočil z mezí, jež Řeská republika na EU podle čl. 10a Ústavy přenesla.
(V tomto ohledu by se tedy jednalo o obdobu rozhodnutí Spolkového ústavního soudu ve véci „Solange II”, vztaženou ale ke kontrole pravomocí, nikoliv k úrovni ochrany základních práv a svobod.
Např. polský Ústavní Tribunál však výslovné vylučuje pravomoc Soudního dvora posuzovat meze přenesení pravomocí na EU, jelikož je to podle Tribunálu otázka výkladu vnitrostátního ústavního práva. Ačkoliv lze z pohledu dogmatiky vnitrostátního ústavního práva s takovým závérem do jisté míry souhlasit, je otázkou, zda je nutné jej formulovat tak vyhranéné, jako učinil Tribunál.)
Némecký Spolkový ústavní soud jak již bylo uvedeno výše (bod 108) si zase vyhradil právo konečného slova v otázce, zda nékterý komunitární akt překročil hranice, které dalo Společenství némecké právo a které komunitární akty jsou tedy ultra vires, mimo kompetenci EU. Z perspektivy némeckého práva je tak teoreticky možné, že se překročení pùsobnosti Společenství dopustí i sám Soudní dvùr (např. tím, že jeho výklad již nebude výkladem zakládacích smluv, ale bude naopak nepřípustnou normotvornou). Pokud by Spolkový ústavní soud dovodil, že tyto akty jsou ultra vires, zakládá to jejich neaplikovatelnost (nikoliv neplatnost či nulitu) v rámci Némecka. Maastrichtské rozhodnutí tedy znamenalo kvalitativní posun; lze však zřejmé souhlasit s názorem, že maastrichtská doktrína Spolkového ústavního soudu (kompetenz-kompetenz) má spíše povahu potenciální výstrahy, ale nemusí být v praxi ani nikdy použita.
Samotný Soudní dvùr již také rozhodl, že v konkrétním případé evropský akt překročil pravomoci, které má EU na základé evropských smluv, zejména Smlouvy ES. Poprvé se tak stalo v roce 2000, kdy zrušil smérnici Rady o regulaci tabákové reklamy, neboť tato úprava již podle néj nebyla v rámci pravomocí, které EU má na základé přenosu pravomocí od členských státù (rozsudek ze dne 5. 10. 2000, Némecko v. Parlament a Rada, C-376/98, Recueil, s. I-8419).
140. Ústavní soud dále akcentuje i to, že navíc Lisabonská smlouva rozšiřuje současný rámec kde byl dominantním orgánem Soudní dvùr ES (spolu s dalšími orgány na úrovni EU) zapojením Parlamentù členských státù do procesu kontroly výkonu pravomocí v souladu s Protokolem o úloze vnitrostátních parlamentù v Evropské unii a Protokolem o používání zásad subsidiarity a proporcionality. Parlamenty členských zemí tedy mohou hrát významnou roli při ochrané limitù kompetencí, jež členské státy na Unii přenesly. (Pozn.: Je otázka, zda dosud stéžejní role ústavních soudù již pak nebude natolik významná jako za úpravy předchozí.) Kontrola nad respektováním mezí přenosu pravomocí je tak společným úkolem všech zúčastnéných orgánù, jak na úrovni evropské, tak i na úrovni vnitrostátní.
141. Ze všech uvedených dùvodù Ústavní soud neshledal, že by čl. 2 odst. 1 (2a odst. 1) a čl. 4 odst. 2 (2c) Smlouvy o fungování EU, zpochybnéné navrhovatelem v bodé prvním jeho návrhu, byly v rozporu s ústavním pořádkem Řeské republiky.
XIV.
142. V druhém bodu svého návrhu vznáší Senát pochybnosti, pokud jde o čl. 308 odst. 1 (nyní čl. 352) Smlouvy o fungování EU (doložka flexibility).
143. Celý článek 308 (nyní 352) zní:
144. V bodu druhém návrhu Senátu je tedy uvedeno, že předmétem přezkumu souladu s čl. 10a Ústavy by méla být i povaha ustanovení čl. 308 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie, podle néhož dle Senátu přijme Rada na návrh Komise jednomyslné opatření k dosažení nékterého z cílù stanovených Smlouvami, a to za situace, kdy je v rámci unijních politik nezbytná určitá činnost, k níž Smlouva neposkytuje nezbytné pravomoci. Na rozdíl od stávajícího znéní zakládacích smluv se navržené ustanovení Smlouvy neomezuje na oblast regulace vnitřního trhu, ale údajné představuje blanketní normu. Umožòuje se tak prý přijetí opatření nad rámec unijních kompetencí, tj. mimo rozsah přenesení pravomocí podle čl. 10a Ústavy Řeské republiky; opatření mohou být následné přijímána např. rovnéž v oblasti citlivých otázek spolupráce v trestních vécech. Podle Senátu i specifická kompetenční jurisdikce Evropského soudního dvora coby konečného arbitra při případné vzniknuvším sporu mùže vyvolávat se zřetelem na nevyjasnéný vztah k ústavním soudùm členských státù otázky týkající se dodržení principu právní jistoty. Senát konečné namítá, že neexistence časového omezení platnosti přijatého opatření a jeho (prý) exekutivní povaha vzbuzují pochybnosti nad relevancí účastí národních parlamentù při zvažování přijetí takového opatření.
145. Ústavní soud považuje před konkrétním posouzením dané problematiky jelikož to s ní úzce souvisí za vhodné předeslat, že v širším kontextu jsou pro posouzení samotné právní povahy EU podle Lisabonské smlouvy klíčová ustanovení o vstupu Lisabonské smlouvy v platnost, o následných možných revizích primárního evropského práva a o možnosti vystoupení členského státu ze smluvního režimu EU. Jde opét o otázku, kdo má v dané oblasti nejvyšší, ústavní kompetenční kompetenci; pokud by totiž Unie mohla své pravomoci libovolné ménit nezávisle na signatářských zemích, porušila by Řeská republika ratifikací LS čl. 1 odst. 1 a čl. 10a Ústavy. (Dále uvedená úvaha sice souvisí s bodem prvním návrhu Senátu, leč má význam i pro bod druhý /čl. 308, resp. 352/ jeho návrhu.)
146. Pokud jde o vstup Lisabonské smlouvy v platnost, podmínka jejího jednomyslného přijetí všemi signatáři je výrazným znakem organizace mezinárodnéprávní povahy, který odlišuje EU od federace nebo jiného státního útvaru. Je však nutno posoudit nejen to, jakou formou Lisabonská smlouva vstupuje v platnost, ale také to, jakým zpùsobem lze smlouvy v rámci primárního práva EU (ať již Smlouvu o EU, tak Smlouvu o fungování EU) zménit. Systém zmény primárního práva, jak jej zakotvuje Lisabonská smlouva, je dokladem toho, že všechny jmenované mezinárodní smlouvy zùstávají takovými smlouvami i co se týče jejich vlastních revizí, a Evropská unie bude proto i po případném vstupu Lisabonské smlouvy v platnost specifickou organizací mezinárodnéprávního charakteru. Ve federativním státé je totiž primárné na orgánech federace přijímat novelizaci vlastní ústavy; členské státy mnohačlenné federace, účastní-li se vùbec takové ústavní zmény, nemusí s ústavní zménou souhlasit všechny, a přesto zména ústavy vstoupí v platnost. Naopak zména Smlouvy o EU a Smlouvy o fungování EU bude možná jen za souhlasu všech státù Unie na mezivládní konferenci, takže role orgánù Unie by byla jen pořádková, nikoliv decizní; orgány Unie tedy nebudou rozhodovat o navrhovaných zménách, ale jen organizačné zajišťovat revizi smluv, a zmény vstoupí v platnost po ratifikaci všemi členskými státy v souladu s jejich ústavními předpisy (viz čl. 48 odst. 1 až 5 Smlouvy o EU). EU tedy ani po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost nezíská pravomoc k tvorbé vlastních nových kompetencí, „pány smluv” stále zùstanou členské státy. Lisabonská smlouva navíc nové zavádí v čl. 50 Smlouvy o EU možnost vystoupení z této organizace. Mùže k nému dojít dohodou vystupujícího státu s Radou jako reprezentantem členských státù (tedy nikoliv s Komisí jako reprezentantem zájmù samotné Unie) a nedojde-li k dohodé, ze smlouvy samotné vyplývá výpovédní lhùta pro stát vystupující. I zpùsob ukončení členství se jeví jako typický pro mezinárodní organizaci, nikoliv pro soudobý federativní stát, a svrchovanost členských zemí je touto možností naopak posílena. Uvedené argumenty jsou dalším dùkazem toho, že Lisabonská smlouva neproméòuje výrazné charakter EU a že nezakládá možnost, aby Unie přijímala opatření nad rámec unijních kompetencí, tedy mimo rozsah přenesení pravomocí podle čl. 10a odst. 1 Ústavy.
147. S uvedeným širším vymezením právní povahy EU úzce souvisí i problematika zmiòovaná Senátem v jeho návrhu; jedná se o tzv. doložku flexibility (čl. 352 Smlouvy o fungování EU, dříve čl. 308 Smlouvy o ES) a o zjednodušený postup revize primárního unijního práva (tzv. passerelly) podle čl. 48 odst. 6 a 7 Smlouvy o EU. Pokud jde o zjednodušený postup revize primárního unijního práva, bude o ném pojednáno na jiném místé (kapitola XIV., body 146 a násl. tohoto nálezu), jelikož Senát jej zařazuje jako zvláštní třetí bod svého návrhu.
148. Doložka flexibility podle Lisabonské smlouvy představuje modifikovaný současný čl. 308 Smlouvy o ES (pùvodné čl. 235 Smlouvy o EHS). Ten umožòuje Radé přijmout jednomyslné vhodná opatření tehdy, jestliže Smlouva ES nedává Společenství určitou pravomoc, je-li však zároveò taková pravomoc uskutečòována k dosažení cílù Společenství v rámci vnitřního trhu, navrhne-li to Komise a je-li konzultován Parlament; není možné jej použít, nešlo-li by o dosažení nékterého z cílù společného trhu. (Pozn.: Příkladem použití této pravomoci Rady mùže být např. rozhodnutí Rady 87/327, kterým byl přijat program mezinárodní výmény studentù Erasmus; srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 30. 5. 1989, Komise v. Rada, 242/87, Recueil, s. 142.) Ve srovnání s dosavadním stavem Lisabonská smlouva aplikovatelnost doložky flexibility rozšiřuje, neboť její použití je realizovatelné na nékterý z cílù jakékoliv politiky vymezené Smlouvami (nikoliv jen vnitřního trhu), vyjma společné zahraniční a bezpečnostní politiky (odstavec 4 citovaného článku). V tomto sméru dochází k přesunu nových pravomocí na EU. Tomuto rozšíření koresponduje i posílení Evropského Parlamentu: podle čl. 352 odst. 1 Smlouvy o fungování EU je použití tohoto článku vázáno na souhlas Parlamentu (pozn.: dnes je nutná jen konzultace); navíc však získávají dùležité pravomoci domácí parlamenty, které kontrolují dodržování principu subsidiarity.
149. Nelze však přisvédčit tvrzení Senátu, že by článek 352 Smlouvy o fungování EU jak již bylo uvedeno otevíral Unii prostor k přijetí opatření mimo rozsah přenesení pravomocí podle čl. 10a Ústavy Řeské republiky. Možnost přijmout takové opatření je totiž omezena na cíle, které vymezuje článek 3 Smlouvy o EU (dříve čl. 2), jenž tak poskytuje i dostatečné vodítko k určení mezí přenesených pravomocí, které orgány Unie nemohou překročit. Třetí a čtvrtý odstavec dotčeného článku 352 navíc výslovné zužují pole, ve kterém se mùže uplatnit. Vedle toho, jak správné uvádí ve svém vyjádření vláda Řeské republiky, Prohlášení č. 41 a 42, učinéná k dotčenému článku (připojená k Závérečnému aktu mezivládní konference připravující LS) dále zužují možnosti využití článku 352 Smlouvy o fungování EU jako prostředku ke skrytému rozšiřování pravomocí orgánù Unie. Ačkoliv tato prohlášení nemají z právního hlediska závaznou povahu, vyjadřují přesvédčení smluvních stran včetné vlády Řeské republiky co do náležité interpretace dotčeného ustanovení, kterou navíc stvrzuje i existující judikatura Soudního dvora týkající se výkladu článku 308 Smlouvy o ES. Tato prohlášení tedy mohou sloužit jako dùležitá interpretační pomùcka při výkladu dotčených ustanovení.
(Prvé z uvedených prohlášení konstatuje, že odkaz na cíle Unie v čl. 352 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie se týká cílù stanovených v čl. 3 odst. 2 a 3 Smlouvy o Evropské unii a cílù v čl. 3 odst. 5 uvedené smlouvy souvisejících s vnéjší činností na základé části páté Smlouvy o fungování Evropské unie. Je proto vyloučeno, že by činnost založená na článku 352 Smlouvy o fungování Evropské unie sledovala pouze cíle stanovené v čl. 3 odst. 1 Smlouvy o Evropské unii. V této souvislosti konference konstatuje, že v souladu s čl. 31 odst. 1 Smlouvy o Evropské unii nemohou být v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky přijímány legislativní akty. Druhé z citovaných prohlášení pak zdùrazòuje, že v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora Evropské unie nemùže článek 352 Smlouvy o fungování Evropské unie jakožto nedílná součást institucionálního systému založeného na zásadé svéřených pravomocí sloužit jako základ pro rozšíření rozsahu pravomocí Unie nad obecný rámec vymezený ustanoveními Smluv jako celku, a zejména ustanoveními, která vymezují úkoly a činnosti Unie. Řlánek 352 nemùže být v žádném případé použit jako základ pro přijetí ustanovení, jejichž účinek by v podstaté znamenal zménu Smluv, aniž by se použil postup, který pro tento účel Smlouvy stanoví).
150. Ústavní soud se tedy ztotožòuje i s názorem vlády uvedeným v jejím vyjádření, že se v případé doložky flexibility nejedná o blanketní normu; aby totiž mohla Unie čl. 352 odst. 1 Smlouvy o fungování EU využít, musí být ve vztahu k navrhovanému legislativnímu aktu kumulativné splnény následující podmínky: nezbytnost k dosažení nékterého z cílù EU, přijetí aktu musí být v rámci politik vymezených primárním právem EU, musí dojít k jednomyslnému schválení v Radé a musí být získán souhlas Evropského parlamentu. Je zřejmé, že jde o podmínky značné striktní a omezující, které dostatečné uzavírají cestu k tomu, aby byl článek 352 odst. 1 Smlouvy o fungování EU aplikován nepřiméřené (zneužit).
151. Podle názoru Senátu však i specifická kompetenční jurisdikce Evropského soudního dvora mùže vyvolávat za situace nevyjasnéného vztahu k ústavním soudùm členských státù otázky týkající se dodržení principu právní jistoty. Tu Ústavní soud konstatuje, že pùsobení Soudního dvora je však právé, pokud jde o řešenou problematiku, pomérné přehledné. Podle stávající judikatury Soudního dvora týkající se článku 308 Smlouvy o ES (již) ze samotného znéní článku vyplývá, že jeho použití jako právního základu aktu je odùvodnéno pouze tehdy, pokud žádné jiné ustanovení Smlouvy nesvéřuje orgánùm Společenství pravomoc nezbytnou k přijetí tohoto aktu. V takové situaci tento článek umožòuje orgánùm jednat za účelem uskutečnéní nékterého z cílù Společenství i přes neexistenci ustanovení, které by jim k tomu svéřovalo potřebnou pravomoc. K tomu, aby však orgány Společenství (pozn.: v kontextu posuzování článku 352 Smlouvy o fungování EU rozuméno orgány Unie) mohly takový právní akt přijmout, musí být jeho cíl spojen s nékterým z cílù, které Smlouva vytyčuje Unii. (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 26. března 1987, Komise v. Rada, 45/86, Recueil, s. 1493, bod 13). Za zásadní názor k doložce flexibility je však nutno považovat posudek Soudního dvora 2/94 z 28. 3. 1996, Recueil, s. 1759, týkající se možnosti Společenství přistoupit k Evropské Úmluvé o ochrané lidských práv a základních svobod (stanovisko cituje ješté čl. 235, který však byl totožný s dnešním čl. 308 Smlouvy o ES). Soudní dvùr nejprve zdùraznil, že čl. 235 lze využít jen při neexistenci výslovné či implicitní pravomoci; pokračoval, že tento článek byl vytvořen k vyplnéní mezer v případech, kdy neexistuje specifické ustanovení Smlouvy, které by dávalo institucím Společenství výslovné nebo implicitní pravomoci jednat, pokud jsou takové pravomoci přesto nezbytné k tomu, aby Společenství mohlo plnit své funkce se zřetelem na cíle vytyčené Smlouvou. Soud výslovné uvedl, že toto ustanovení, které je integrální částí institucionálního systému založeného na principu svéřených pravomocí, nemùže sloužit jako základ pro rozšiřování sféry pravomocí Společenství mimo obecný základ vytvořený ustanoveními Smlouvy jako celku, a zejména témi, které definují úkoly a činnosti Společenství. V žádném případé tak nemùže být článek 235 použit jako základ pro přijetí ustanovení, jejichž dùsledkem by byla v podstaté novelizace Smlouvy bez řádné procedury, která pro tento účel existuje.
152. Protože ustanovení o doložce flexibility (článek 352 odst. 1), jak je z výše uvedeného zřejmé, představuje modifikovaný současný článek 308 odst. 1, byť je jeho zábér rozšířen, lze nepochybné chápat stanoviska Soudního dvora jako potvrzení toho, že doložka flexibility nemùže sloužit jako prostředek k novelizaci Smlouvy o fungování EU. Za pomoci této doložky a praxe orgánù EU i zmínéná judikatura Soudního dvora to potvrzují tedy není a ani nebude možné obcházet čl. 10a Ústavy Řeské republiky. Za tohoto stavu považuje Ústavní soud institucionální rámec kontroly výkonu přenesených pravomocí i s ohledem na článek 352 Smlouvy o fungování EU za dostatečný, s přihlédnutím ke všem dùvodùm, které jsou uvedeny shora; znovu však zdùrazòuje, že použití tohoto článku lze považovat za zcela výjimečné (srov. Soudní dvùr výše).
153. Jak již bylo zmínéno, článek 352 navíc výslovné proklamuje, že rozhodnutí v rámci doložky flexibility musí respektovat princip subsidiarity, na jehož dodržování dohlížejí domácí parlamenty. Lisabonská smlouva sama nijak prostor pro zapojení vnitrostátních parlamentù neomezuje a ponechává zcela na ústavních strukturách členských státù, jakým zpùsobem ji zajistí. Naopak, oproti článku 308 Smlouvy o ES zdùrazòuje druhý odstavec dotčeného článku roli, kterou v procesu unijní normotvorby mají hrát vnitrostátní parlamenty, což je opét posílením pozice členských státù. Proto námitka Senátu, pokud jde o neexistenci časového omezení platnosti přijatého opatření a jeho prý exekutivní povahu, nemùže podle přesvédčení Ústavního soudu pochybnosti nad účastí národních parlamentù vzbudit. Bude však na českém zákonodárci, aby v případé vstupu Lisabonské smlouvy v platnost přijal v tomto sméru v souladu s ústavním pořádkem příslušnou právní úpravu (srov. též kapitola XIV., bod 155157).
154. Další námitky Senátu o přijímaní opatření v oblasti citlivých otázek spolupráce v trestních vécech a o údajných nedostatečných procesních zárukách ochrany občanských práv a svobod se dotýkají spíše následné aplikační sféry a s odkazem na výše uvedené argumenty se jeví jako neopodstatnéné; ostatné, navrhovatel tyto své pochybnosti ani blíže nekonkretizoval.
155. Z uvedených dùvodù Ústavní soud neshledal, že by byl čl. 352 (čl. 308) Smlouvy o fungování EU v rozporu s ústavním pořádkem Řeské republiky.
XV.
156. Ve třetím bodu svého návrhu Senát uvedl, že pojem pravomoci, s nímž pracuje čl. 10a Ústavy Řeské republiky, nemá pouze materiální rozmér překrývající se s vymezením oblasti pùsobnosti, ale také rozmér institucionální, vztahující se ke zpùsobu rozhodování. V této souvislosti je podle názoru Senátu zapotřebí přezkoumat soulad čl. 48 odst. 6 a 7 Smlouvy o Evropské unii s uvedeným ustanovením Ústavy Řeské republiky (pozn.: číslování se neméní). Tyto články totiž zavádéjí možnost tzv. zjednodušeného postupu pro přijímání zmén primárního unijního práva prostřednictvím exekutivního aktu, kterým se méní podoba řádné ratifikovaných zakládacích smluv EU. Jednoznačné je prý v této souvislosti formulována obecná přechodová klauzule (tzv. passerelle), která i přes formální zakotvení principu oboustranné flexibility v prohlášení č. 18 připojeném k Smlouvé zùstává podle navrhovatele nástrojem jednosmérné zmény pravomocí. Uplatnéní této klauzule za účelem zmény jednomyslného rozhodování na rozhodování kvalifikovanou vétšinou v určité oblasti či nahrazení zvláštního legislativního postupu řádným legislativním postupem dle čl. 48 odst. 7 mùže podle názoru Senátu představovat zménu pravomocí ve smyslu čl. 10a Ústavy, aniž by tato zména byla doprovázena ratifikací mezinárodní smlouvy či aktivním souhlasem Parlamentu Řeské republiky. Ztrátu práva veta prý lze přitom chápat jako přenos pravomocí na mezinárodní organizaci, která zároveò fakticky znamená omezení významu parlamentního mandátu udélovaného vládé k rozhodnutí, při jehož přijímání by po aplikaci přechodové klauzule mohl být zástupce vlády jednotlivého členského státu přehlasován.
157. Řlánek 48 odst. 6 zní:
Vláda každého členského státu, Evropský parlament nebo Komise mohou předložit Evropské radé návrhy na zménu všech nebo části ustanovení části třetí Smlouvy o fungování Evropské unie, která se týkají vnitřních politik a činností Unie.
Evropská rada mùže přijmout rozhodnutí o zméné všech nebo části ustanovení části třetí Smlouvy o fungování Evropské unie. Evropská rada rozhoduje jednomyslné po konzultaci s Evropským parlamentem a Komisí a, v případé institucionálních zmén v ménové oblasti, s Evropskou centrální bankou. Toto rozhodnutí vstoupí v platnost až po schválení členskými státy v souladu s jejich ústavními předpisy.
Rozhodnutí podle druhého pododstavce nesmí rozšířit pravomoci svéřené Unii Smlouvami.
158. Řlánek 48 odst. 7 zní:
Stanoví-li Smlouva o fungování Evropské unie nebo hlava V této smlouvy, že Rada rozhoduje v určité oblasti nebo v určitém případé jednomyslné, mùže Evropská rada přijmout rozhodnutí, které Radé umožní v této oblasti nebo v tomto případé rozhodovat kvalifikovanou vétšinou. Tento pododstavec se nepoužije na rozhodnutí související s vojenstvím nebo obranou.
Stanoví-li Smlouva o fungování Evropské unie, že Rada přijímá legislativní akty zvláštním legislativním postupem, mùže Evropská rada přijmout rozhodnutí, kterým umožní přijímat tyto akty řádným legislativním postupem.
Každá iniciativa Evropské rady na základé prvního nebo druhého pododstavce se oznámí vnitrostátním parlamentùm. Vysloví-li nékterý vnitrostátní parlament ve lhùté do šesti mésícù od tohoto oznámení svùj nesouhlas, rozhodnutí uvedené v prvním nebo druhém pododstavci se nepřijme. Není-li nesouhlas vysloven, mùže Evropská rada toto rozhodnutí přijmout.
Evropská rada rozhoduje o přijetí rozhodnutí uvedených v prvním nebo druhém pododstavci jednomyslné po obdržení souhlasu Evropského parlamentu, který se usnáší vétšinou hlasù všech svých členù.
159. Navrhovatelem zpochybòované články upravují zjednodušený postup revize primárního unijního práva. Lze připomenout, že podobný postup zná s určitými nepříliš podstatnými odlišnostmi již současné evropské právo (srov. čl. 137 odst. 2 a čl. 175 odst. 2 Smlouvy ES).
160. Řl. 48 odst. 6 Smlouvy o EU umožòuje zjednodušený postup přijímání zmén třetí části Smlouvy o fungování Evropské unie, zahrnující mj. vnitřní trh, volný pohyb osob a služeb, volný pohyb zboží, kapitálu a plateb, pravidla hospodářské soutéže, hospodářskou a ménovou politiku apod., který ovšem podléhá schválení členskými státy v souladu s jejich ústavami a nemùže se dotýkat přenosu nových pravomocí na Unii. Odstavec šestý třetí pododstavec napadeného článku vylučuje zmény v rámci tohoto režimu, které by se dotýkaly pravomocí Unie; tím je výslovné eliminována jakákoli pochybnost ve vztahu k čl. 10a Ústavy Řeské republiky. Zména podle čl. 48 odst. 6 uskutečnéná jednohlasným rozhodnutím Evropské rady musí být schválena členskými státy v souladu s jejich ústavními předpisy. Klíčové z ústavnéprávního hlediska jak je zmínéno však je, že podle doslovného znéní zkoumaného článku nelze na Unii žádné další pravomoci přenášet.
161. Řl. 48 odst. 7 upravuje zjednodušený postup přijímání zmén v hlasování Rady podle Smlouvy o fungování EU nebo podle hlavy páté Smlouvy o EU, a to z jednomyslného hlasování na hlasování kvalifikovanou vétšinou, vyjma vojenství a obrany. Pokud jde o tento odstavec, o zménách rozšiřujících unijní pravomoci nelze pojmové ani uvažovat, neboť ten se týká jak je zjevné jen hlasování. Zména zpùsobu hlasování podle čl. 48 odst. 7, vyžadující souhlas všech hlav státù na Evropské radé, je přitom blokovatelná nesouhlasem jakéhokoliv z parlamentù členských státù.
162. Obecné vzato, šestý a sedmý odstavec čl. 48 Smlouvy o EU se v zásadé odlišují pouze mírou autonomie, kterou ponechávají členským státùm při schvalování rozhodnutí. Zatímco šestý odstavec ponechává členským státùm absolutní uvážení, pokud se týká zpùsobu schválení rozhodnutí, sedmý odstavec jej omezuje na možnost vyjádření nesouhlasu ze strany vnitrostátního parlamentu. Rozhodnutí podle téchto článkù jsou také přezkoumatelná Soudním dvorem co do jejich souladu se samotnou Smlouvou, což prokazuje, že nemají charakter novelizace Smluv, ale naopak, Smlouvy si nad témito akty (novelizujícími formálné deklasifikované normy) podržují vyšší právní sílu.
163. Pro úplnost lze uvést, že vedle dvou passerell upravených čl. 48 odst. 6 a 7 Smlouvy o EU existuje nékolik speciálních ustanovení, kterými mùže Evropská rada jednomyslné zménit zpùsob hlasování z jednomyslného na vétšinový zpùsob (čl. 31 odst. 3 Smlouvy o EU, čl. 312 odst. 2 a čl. 333 Smlouvy o fungování EU), eventuálné tak mùže učinit jednomyslné Rada ministrù (čl. 81 odst. 3 Smlouvy o fungování EU), která přijímá opatření týkající se rodinného práva s mezinárodním prvkem, jež mohou být harmonizována na základé vétšinového hlasování; na rozdíl od dnešní situace (viz čl. 67 odst. 2 Smlouvy o ES) je nové zakotvena možnost národních parlamentù takovýto akt vetovat. O téchto ustanoveních platí v zásadé totéž, co by uvedeno u výkladu k čl. 48 odst. 6 a 7, tedy akty na jejich základé tvořené nemají formálné podobu novelizace Smluv, ale Smlouvy si nad nimi podržují vyšší právní sílu, a tyto akty tedy musí být v souladu s podmínkami, které jim Smlouvy vymezují.
164. Z uvedených dùvodù Ústavní soud neshledal, že by čl. 48 odst. 6 a 7 Smlouvy o EU byly v rozporu s ústavním pořádkem Řeské republiky.
165. V této souvislosti však nelze nevidét, že zatím neexistují navazující ustanovení právního řádu Řeské republiky, která by umožnila realizaci rozhodovacích procedur stanovených v šestém a sedmém odstavci čl. 48 na vnitrostátní úrovni. Neexistence téchto procedur se sice sama o sobé otázky ústavnosti Lisabonské smlouvy přímo nedotýká, ponévadž však Lisabonská smlouva předpokládá ingerenci vnitrostátních parlamentù, vláda jako předkladatel Lisabonské smlouvy (a ten, kdo ji na úrovni EU vyjednal) by to méla včas a dostatečné návrhem relevantních procedur na vnitrostátní úrovni reflektovat, méla by zajistit kompatibilitu Smlouvy a její provázanost s ústavním pořádkem Řeské republiky, a to nejen s ohledem na účast Parlamentu, nýbrž i s ohledem na možnost předbéžného přezkumu zmény Smluv Ústavním soudem. Je totiž zřejmé, že požadavek určitosti přenesených pravomocí se vztahuje nejen k jednání orgánù EU, ale i orgánù Řeské republiky, pokud je jejich součinnost nezbytná k přijetí rozhodnutí EU, které se přenesených pravomocí bezprostředné dotýká.
166. Za této situace je třeba jasné vymezit roli, kterou budou hrát jednotlivé komory Parlamentu, a jejich vzájemný vztah. Jde zejména o uplatòování práva veta národních parlamentù k usnesení Evropské rady (čl. 48 odst. 7); to je velmi významná kontrolní pravomoc a odpovédnost, která je jedním ze základních postulátù Lisabonské smlouvy, a to i s ohledem k dodržování principu subsidiarity. Na nejasnosti v tomto sméru upozoròuje například 7. usnesení Stálé komise pro Ústavu Řeské republiky a parlamentní procedury ze 14. schùze, konané dne 27. března 2008, k návrhu stanoviska ke vztahu Lisabonské smlouvy pozméòující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství a ústavního pořádku Řeské republiky v bodu 3.
167. Za druhé, je třeba zajistit kontrolu rozhodnutí přijatého na základé článku 48 odstavce 6, 2. pododstavce, Ústavním soudem Řeské republiky z hlediska souladu takového rozhodnutí s ústavním pořádkem. Na rozdíl od rozhodnutí podle odstavce 7, kde se pouze méní zpùsob hlasování (a obsah zmény tedy lze posoudit již v tomto okamžiku, kdy jsou pravomoci přenášeny), rozhodnutím podle odstavce 6 se méní substantivní ustanovení Smluv. Je tedy nutné umožnit kontrolu této zmény z hlediska ustanovení ústavního pořádku Řeské republiky Ústavním soudem, aby byly respektovány limity přenesení pravomocí ve smyslu článku 10a Ústavy. Pouze tak lze garantovat, že přenesením pravomocí, ke kterému dochází podle článku 48 odstavce 6 již okamžikem přijetí Lisabonské smlouvy, nedává Řeská republika možnost přijmout na základé tohoto ustanovení rozhodnutí, které by bylo v rozporu s ústavním pořádkem českého státu.
168. V další námitce (zahrnuté v tomtéž bodé jako čl. 48 odst. 6 a 7 Smlouvy o EU) Senát uvedl, že v případé čl. 69b odst. 1 Smlouvy o fungování EU (nyní čl. 83 odst. 1), kdy sektorová Rada rozhoduje o zařazení dalších oblastí trestné činnosti do sféry unijní regulace, prostor pro vyjádření nesouhlasu Parlamentu zcela chybí, jakkoli je v jiném případé právé u navrženého znéní obecné přechodové klauzule (čl. 48 odst. 7 Smlouvy o Evropské unii) a dílčí přechodové klauzule ve sféře justiční spolupráce v občanských vécech (čl. 65 odst. 3 Smlouvy o fungování EU) tato možnost garantována. Senát dodal, že omezené zapojení národních parlamentù do rozhodování o zméné pomérné široce definovaných pravomocí Unie je doplnéno rozšířením hlasování kvalifikovanou vétšinou, nezřídka souvisejícího s celkovou komunitarizací dosavadního třetího pilíře evropského práva, kde soubéžné s implicitním oslabením vnitrostátního parlamentního mandátu a zrušením kategorie úmluv schvalovaných Parlamentem Řeské republiky přebírá odpovédnost za parlamentní dimenzi rozhodování Evropský parlament. Senát zpochybòuje vzhledem k charakteru Evropské unie jakožto společenství státù (nikoli spolkového státu) zda je tento rozmér parlamentní demokracie postačující a zda nedochází k faktickému vyprázdnéní čl. 15 odst. 1 Ústavy Řeské republiky. V této souvislosti prezident republiky kritizuje ve svém vyjádření hlasování kvalifikovanou vétšinou ješté dùraznéji, nikoliv však ve vztahu k pochybnostem o náležitém zapojení Parlamentu Řeské republiky do rozhodování Unie, ale se zřetelem k obavám o zachování suverenity Řeské republiky vùbec.
169. Řlánek 69b odst. 1 (nyní čl. 83 odst. 1) Smlouvy o fungování EU praví, že Evropský parlament a Rada mohou řádným legislativním postupem stanovit formou smérnic minimální pravidla týkající se vymezení trestných činù a sankcí v oblastech mimořádné závažné trestné činnosti s přeshraničním rozmérem z dùvodu povahy nebo dopadu téchto trestných činù nebo kvùli zvláštní potřebé potírat ji na společném základé. Jde o tyto oblasti trestné činnosti: terorismus, obchod s lidmi a sexuální vykořisťování žen a détí, nedovolený obchod s drogami, nedovolený obchod se zbranémi, praní penéz, korupce, padélání platebních prostředkù, trestná činnost v oblasti výpočetní techniky a organizovaná trestná činnost.
170. Senát však v zásadé polemizuje s třetím pododstavcem, podle néhož na základé vývoje trestné činnosti mùže Rada přijmout rozhodnutí určující další oblasti trestné činnosti, které splòují kritéria uvedená v tomto odstavci. Rozhoduje však jednomyslné po obdržení souhlasu Evropského parlamentu. Senát pak navíc kromé uvedené garance v podstaté opomenul ochranu, kterou poskytuje Řeské republice čl. 83 odst. 3 Smlouvy o fungování EU; z ného plyne, že pokud se člen Rady domnívá, že by se návrh smérnice dotkl „základních aspektù (jeho) systému trestního soudnictví”, mùže požádat, aby se návrhem zabývala Evropská rada; pak se řádný legislativní postup pozastaví a pokud bylo pozdéji dosaženo konsenzu pozastavení řádného legislativního postupu se ukončí. Bez souhlasu Řeské republiky tedy v podstaté není možné čl. 83 odst. 1 třetí pododstavec na náš právní řád aplikovat. Ústavní soud zde souhlasí s názorem vlády, že i v rozsahu pùsobnosti čl. 83 odst. 1 Smlouvy o fungování EU mohou vnitrostátní parlamenty naplòovat svoji předbéžnou kontrolní úlohu dle příslušných ustanovení Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality, a že účelem předmétného ustanovení není arbitrární rozšiřování pravomocí Unie, ale zvýšení možností efektivné reagovat na bezpečnostní hrozby a trestnou činnost mimořádné nebezpečnosti, což lze považovat za zcela legitimní.
171. Z uvedených dùvodù Ústavní soud neshledal, že by byl čl. 83 odst. 1 (69b odst. 1) Smlouvy o fungování EU v rozporu s ústavním pořádkem Řeské republiky.
172. Pokud jde o pochybnosti Senátu týkající se rozšíření hlasování kvalifikovanou vétšinou (čl. 48 odst. 7) ve vztahu k čl. 15 odst. 1 Ústavy („Zákonodárná moc náleží Parlamentu”), resp. otázky suverenity státu, lze odkázat na závéry, vyjádřené již výše (obecné bod 87 tohoto nálezu). Tu je namísté znovu připomenout dávnou mezinárodnéprávní zásadu možného sebeomezení suveréna, jenž jediný je oprávnén zvážit samotnou míru omezení, kterému se v mezinárodním prostředí při respektování principu pacta sunt servanda vystaví. Shodné s vládou je tedy možné konstatovat, že při přenesení pravomocí na mezinárodní organizaci nebo instituci je jeho nevyhnutelným dùsledkem skutečnost, že orgán, jehož pravomoci byly přeneseny, je v tomto rozsahu pozbývá, leč nadále však vykonává všechny ostatní pravomoci, které mu v souladu s ústavné vymezenou délbou moci náleží. Ústavní požadavek čl. 15 odst. 1 Ústavy, že zákonodárná moc v Řeské republice náleží Parlamentu, tedy není nijak dotčen, a ani suverenita Řeské republiky není pod nepřijatelnou hranici snížena.
173. Lisabonskou smlouvou dochází k přesunu pravomocí na orgány, které mají svoji pravidelné kontrolovanou legitimitu, vycházející ze všeobecných voleb na území jednotlivých členských státù. Navíc Lisabonská smlouva umožòuje nékolika zpùsoby zapojení vnitrostátních parlamentù (možnost přímého vyjádření nesouhlasu parlamentem, popřípadé nékterou z jeho komor, je jednou z forem účasti vnitrostátních parlamentù). Výslovné je vyjmenovává čl. 12 Smlouvy o EU následovné:
Vnitrostátní parlamenty aktivné přispívají k dobrému fungování Unie témito zpùsoby:
174. Ústavní soud tedy dovozuje, že vnitrostátním parlamentùm (včetné Parlamentu Řeské republiky) je Lisabonskou smlouvou vyhrazena dùležitá úloha, která ve svém dùsledku posiluje roli jednotlivých členských státù; zanedbatelné rovnéž není zpřehlednéní a vyjasnéní celého systému. Je jen nutné znovu připomenout odpovédnou úlohu příslušných orgánù Řeské republiky, zejména vlády, za přípravu a přijetí právní úpravy, která umožní plnou realizaci téchto oprávnéní.
175. Z uvedených dùvodù Ústavní soud neshledal, že by se rozšíření hlasování kvalifikovanou vétšinou podle čl. 48 odst. 7 ústavné nekonformním zpùsobem dotýkalo čl. 15 odst. 1 Ústavy či svrchovanosti Řeské republiky podle čl. 1 odst. 1 Ústavy.
XVI.
176. Ve čtvrtém bodé návrhu Senát konstatoval, že vedle již zmínéných klauzulí přechodových a doložky flexibility se procesní postupy stanovené Lisabonskou smlouvou dotýkají ústavního pořádku ješté v dalším ohledu. Jedná se prý o sjednávání mezinárodních smluv podle navrženého čl. 188l Smlouvy o fungování Evropské unie (nyní čl. 216). Zde se totiž podle názoru Senátu tituly k uzavírání mezinárodních smluv jménem EU rozšiřují. Smlouvy jsou přitom závazné pro EU i její členské státy, přičemž jsou uzavírány rozhodnutím kvalifikovanou vétšinou v Radé. Řeská republika se tak nemusí ke smlouvé souhlasné vyjádřit, a přesto je jí vázána; béžný ratifikační proces vùbec neprobíhá a tím odpadá mj. možnost předbéžného přezkumu souladu takovýchto smluv s ústavním pořádkem Řeské republiky. Otázkou podle Senátu zùstává, zda se jedná o postup slučitelný s dikcí čl. 49 a čl. 63 odst. 1 písm. b) Ústavy, a je-li zde prostor pro aplikaci téchto smluv na základé čl. 10 Ústavy.
177. Řlánek 216 (188l) Smlouvy o fungování EU zní:
178. V uvedeném bodé tedy Senát zpochybòuje sjednávání mezinárodních smluv podle čl. 216 Smlouvy o fungování EU (dříve čl. 188l).
179. Úvodem je třeba zdùraznit, že navržený čl. 216 (188l) Smlouvy o fungování EU je reakcí na to, že Lisabonská smlouva výslovné přiznává Unii právní subjektivitu, počítaje v to i zpùsobilost k uzavírání mezinárodních smluv (čl. 47 Smlouvy o EU); Unie nahrazuje stávající Společenství a Evropskou unii (čl. 1 Smlouvy o EU ve znéní Lisabonské smlouvy). Je namísté připomenout, že zpochybòované ustanovení je třeba číst i v souvislosti s článkem 3 odst. 2 Smlouvy o fungování EU, který Senát výslovné nezmiòuje. Ten zní takto: „Ve výlučné pravomoci Unie je rovnéž uzavření mezinárodní smlouvy, pokud je její uzavření stanoveno legislativním aktem Unie nebo je nezbytné k tomu, aby Unie mohla vykonávat svou vnitřní pravomoc, nebo pokud její uzavření mùže ovlivnit společná pravidla či zménit jejich pùsobnost.” (Pozn.: Toto ustanovení zřejmé reaguje na nedávný posudek Soudního dvora posudek 1/03 ze dne 7. února 2006, Luganská úmluva, Sb. rozh. s. I-1145 kterým se významné rozšířily pravomoci ES uzavírat mezinárodní smlouvy ve výlučné pùsobnosti.)
180. Vláda ve svém vyjádření z historického hlediska správné připomnéla, že se v prvních fázích vývoje Evropského hospodářského společenství vycházelo z předpokladu, že v souladu s teorií omezených pravomocí přísluší Společenstvím pravomoc uzavírat mezinárodní smlouvy pouze tehdy, jsou-li k tomu výslovné zmocnéna v zakládacích Smlouvách. S postupem času však vyšlo najevo, že normativní text zakládacích Smluv neodpovídá skutečným potřebám Společenství a jeho členských státù; bylo proto zapotřebí hledat cestu, jak zefektivnit činnost Společenství v relaci ke třetím státùm a jak dosáhnout vétšího souladu mezi pravomocemi, jimiž disponuje Společenství dovnitř, a témi, jimiž disponuje ve vnéjších vztazích se třetími státy.
181. V současnosti přitom není pochyb, že ES mají mezinárodnéprávní subjektivitu a vstoupily do stovek mezinárodních smluv. Za stávající situace evropské právo svéřuje výslovné Společenství (čl. 300 Smlouvy o ES) a implicitné také EU (čl. 24 a 38 dnešní Smlouvy o EU) pravomoc uzavírat smlouvy se třetími státy. Tyto „vnéjší” smlouvy mají duální povahu, neboť jsou jednak součástí práva mezinárodního, jednak z hlediska Unie jsou však také součástí práva Společenství (resp. práva unijního); jeho součástí se stávají díky evropskému právnímu předpisu, v jehož příloze jsou uvedeny; co se týče práva Společenství, pravidlem bude, že budou takové mezinárodní smlouvy v příloze „nařízení”. V hierarchii pramenù práva EU mají postavení mezi právem primárním a sekundárním, tedy budou mít přednost před právem sekundárním, nikoliv však již před primárním právem.
182. Ústavní soud má za to, že hlavní argumenty Senátu v zásadé spočívají na ne zcela přesném pochopení stávající mezinárodnéprávní subjektivity ES a EU, právního postavení mezinárodních smluv uzavíraných v rámci pravomoci Unie a přenosu samotných pravomocí jednotlivých státù na EU. Protože mezinárodní smlouvy v rámci pravomocí unie budou uzavírány na základé čl. 216 násl. Smlouvy o fungování EU (ve znéní Lisabonské smlouvy), resp. v současnosti jsou uzavírány na základé čl. 300 Smlouvy o ES, nelze uvažovat o konfliktu s čl. 49 a čl. 63 odst. 1 písm. b) Ústavy Řeské republiky, nebo s čl. 10 Ústavy, jak soudí Senát; uvedená ustanovení českého ústavního pořádku totiž na sjednávání takovýchto Unií uzavíraných smluv ani na jejich aplikaci v českém ústavním pořádku nedopadají. (To je zřejmé i z argumentace v následujícím odstavci tohoto nálezu.) Tento závér se netýká pouze tzv. smíšených smluv, kde jde o kombinaci pravomocí Unie a členských státù (typicky smlouva, která obsahuje jak véci v oblasti pravomoci Unie, tak véci v oblasti pravomoci členských státù); ty se však uzavírají jednak režimem stanoveným Smlouvou o fungování EU, jednak režimem předpokládaným členskými státy a v Řeské republice tedy vyvolávají ratifikační proces v souladu s Ústavou.
183. V této souvislosti lze ješté dodat, že čl. 216 nelze vykládat jako kompetenční normu, která by extendovala pravomoci Unie; naopak článek 216 konstatuje jen to, že Unie v rámci svých pravomocí prosté uzavírá mezinárodní smlouvy. Pravomoci přitom nejsou definovány tímto čl. 216, ale konkrétními ustanoveními zejména samotné Smlouvy o fungování EU. Nejedná se tedy o výraznou zménu proti dosavadnímu právnímu stavu; jediný podstatnéjší rozdíl je ten, že Unie získává možnost uzavírat mezinárodní smlouvy i v oblasti tzv. druhého a třetího pilíře, zavedených Maastrichtskou smlouvou.
(Ale i k tomu již v zásadé docházelo, neboť stávající Smlouva o EU to implicite předpokládá v čl. 24 a 38. Lze tak sdílet názor expertního posudku Snémovny lordù, podle néhož výslovné udélení právní subjektivity Unii a čl. 216 s tím spojený má spíše deklaratorní než normativní charakter. Srov. House of Lords: The Treaty of Lisabon: an impact assesment. Volume I, Report. 13. březen 2008. str. 30 násl., přístupné na http://www.parliament.the-stationery-office.com/. Na druhou stranu je však možné připustit, že vzhledem k výše citovanému posudku Soudního dvora 1/03 je již jasné, že navenek mùže EU vykonávat více pravomocí, než které jí náležejí dovnitř; v podrobnostech např. Bříza, P.: Evropský soudní dvùr: Posudek k nové Luganské úmluvé značné posiluje vnéjší pravomoci Společenství, Právní rozhledy č. 10/2006, 385390, s. 389. V tomto sméru by se v případé rigoróznéjšího přezkumu jednalo o zvážení kritéria ohraničenosti pravomocí přenesených na EU v oblasti vnéjších vztahù a kontroly jejich výkonu.)
184. Evropská unie tedy mùže přenesené pravomoci vykonávat jak dovnitř, tak i navenek; samotná dikce ustanovení článkù 49 anebo 63 Ústavy, kterých se Senát dovolává, nevytváří nepřekonatelnou překážku přenosu pravomocí v oblasti uzavírání mezinárodních smluv. Ani mezinárodnéprávní subjektivita ani rozšířená možnost uzavírat mezinárodní smlouvy netvoří z Unie néjaký nový, zvláštní subjekt, nadaný nepřiméřenými kompetencemi na úkor členských státù; právní subjektivitou i právem uzavírat mezinárodní smlouvy ostatné disponují i mnohem méné významné mezinárodní organizace, ať již kooperačního či integračního typu. Hranice přenosu pravomocí v této oblasti stanoví limity, které již Ústavní soud nékolikrát určil výše; jde o zachování stéžejních atributù státní suverenity, která není ani za daného právního stavu, ani po případném vstupu Lisabonské smlouvy v platnost ve své podstaté dotčena, pochopitelné za předpokladu, že příslušné orgány EU budou odpovédné dodržovat rámec touto smlouvou vymezený a nebudou své kompetence překračovat; to je však otázka až následné aplikace Lisabonské smlouvy v praxi. Jak si povšimla i vláda, Lisabonská smlouva v tomto sméru do značné míry upřesòuje a kodifikuje to, co bylo jako výsledek dlouhodobého vývoje již dříve rozvinuto a ustáleno v judikatuře Evropského soudního dvora; jako každá kodifikace, i tato má přitom přispét k vyšší právní jistoté adresátù právních norem, tedy nejen orgánù EU, ale i jednotlivých členských státù. To je třeba hodnotit kladné i z vnitrostátního hlediska, konkrétné se zřetelem na zásady, obsažené zejména v čl. 1 odst. 1 Ústavy.
185. Z uvedených dùvodù Ústavní soud neshledal, že by byl čl. 216 (188l) Smlouvy o fungování EU v rozporu s ústavním pořádkem Řeské republiky.
186. Na druhé strané je však třeba zdùraznit, že citovaný článek 216 je pro svou vágnost na hranici slučitelnosti s nároky na normativní vyjádření právního textu, které plynou z principù demokratického právního státu. Sám Ústavní soud zabývaje se na jiném místé obsahem přenosu pravomocí ve smyslu čl. 10a Ústavy dovodil, že tento přenos musí být ohraničený, rozpoznatelný a dostatečné určitý. Právé „určitelnost” přenosu pravomocí na mezinárodní organizaci je v článku 216 Smlouvy o fungování EU dosti problematická; již na první pohled je patrno, že jeho formulace ( „nebo” „buï” „nebo” „nebo” „či” ) jsou „kaučukové”, vágní a nesnadno předvídatelné. V tomto sméru se lze pro porovnání zmínit např. o obecné známé ustálené judikatuře Evropského soudu pro lidská práva, která pokud se týká pojmu „zákon” vyžaduje, aby byl dostupný, přesný a s předvídatelnými následky. I když si Ústavní soud uvédomuje, že požadavky na přesnost mezinárodní smlouvy nelze (patrné) vykládat tak striktné jako je tomu u zákona, přesto dovozuje, že základní prvky přesnosti, určitosti a předvídatelnosti právní úpravy musí splòovat i mezinárodní smlouva. To je však u článku 216 Smlouvy o fungování EU dosti sporné; nicméné to nezachází tak daleko, že by Ústavní soud mohl a mél vyslovit toliko pro výše uvedené normativní vyjádření daného textu že je citovaný článek 216 v rozporu s ústavním pořádkem Řeské republiky.
XVII.
187. V pátém bodé návrhu se Senát zabýval problematikou Listiny základních práv Evropské unie. Uvedl, že posílení pravomocí orgánù Evropské unie, které reprezentují supranacionální úroveò rozhodování, je doprovázeno zavedením jednotné právní subjektivity Evropské unie, a její fungování tak získává ve sféře dosavadního druhého i třetího pilíře, v oblastech primárné politické spolupráce, zcela nový legislativní rámec. V takovém rámci (zásadné prý odbourávajícím ve sféře dosavadního třetího pilíře zásadu jednomyslného rozhodování) mùže ovšem častéji než doposud docházet ke kolizím s vnitrostátními standardy ochrany základních práv. Ačkoli má Evropská unie dle navrženého čl. 6 odst. 2 Smlouvy o EU přistoupit k Evropské úmluvé o ochrané lidských práv a základních svobod, konstatuje zároveò týž článek v odstavci 1, že „Unie uznává práva, svobody a zásady obsažené v Listiné základních práv Evropské unie ze dne 7. prosince 2000, ve znéní upraveném dne 12. prosince 2007 ve Štrasburku, jež má stejnou právní sílu jako Smlouvy.”. Tento nepřímý odkaz na Listinu základních práv Evropské unie (dále též jen „Listina”) mùže podle názoru Senátu vyvolávat nejasnosti ohledné jejího statusu, stejné jako skutečnost, že Listina obsahuje nejen přímo vymahatelná práva, ale také principy či aspirace bez jasné systematiky uspořádání. Za situace, kdy Unie nedisponuje a ani nemùže disponovat specializovaným télesem, tedy soudem řešícím „ústavní stížnosti”, který by ustanovení Listiny v konkrétních případech porušení občanských práv vykládal, není prý její úloha zřejmá. Senát si není jist, zda Listina představuje ochranu práv občanù nebo spíše interpretační nástroj, v jehož zorném úhlu jsou vykládány pravomoci unijních orgánù nebo prohlubován výklad cílù, jež Unie sleduje, zda je posilována či naopak oslabována autorita vnitrostátních institucí, které vykládají národní katalogy lidských práv vždy v souvislosti se svébytnou tradicí politických národù Evropy, jaké procesní dùsledky (prodloužení či naopak zrychlení vymahatelnosti práva) má tento krok ve vztahu k jurisdikci Evropského soudu pro lidská práva a zda v dùsledku této skutečnosti mùže být posilován či nivelizován standard vnitrostátní ochrany lidských práv zakotvený v Listiné základních práv a svobod. V dané souvislosti prezident republiky ve svém vyjádření mj. uvedl, že podle jeho názoru má Listina práv EU smysl pouze tehdy, pokud se Unie sama cítí být státem sui generis, resp. vznikajícím státem federálního typu, který je pak mezinárodním právem sám zavázán dodržovat a chránit lidská práva.
188. Senát tedy v podstaté zpochybòuje samotnou existenci a charakter Listiny základních práv Unie, jakož i problematiku, která s tímto tématem blíže souvisí.
189. Řlánek 6 Smlouvy o Evropské unii stanoví:
190. Úvodem je namísté konstatovat, že účelem zakotvení ochrany lidských práv na evropské úrovni byla zejména snaha o kvalitnéjší ochranu jednotlivcù ve vztahu k činnosti evropských institucí, která by méla být jednotná, přehlednéjší a ne výrazné se lišící podle jednotlivých národních ústav. Je třeba zdùraznit, že vznikající Listina byla již na základé svého zadání koncipována nikoliv jako zcela nový dokument, ale spíše jako text podrobnéji kodifikující a upřesòující do značné míry již existující právní stav. Odkaz na v současné dobé nezávaznou Listinu základních práv Evropské unie ze dne 7. 12. 2000 /ve znéní upraveném dne 12. 12. 2007/ (čl. 6 odst. 1 Smlouvy o EU ve znéní čl. 1 bodu 8 Lisabonské smlouvy) není tedy véc natolik revoluční, jak by se snad mohlo při prvotním zkoumání zdát. Tento katalog lidských práv je zařazen do primárního evropského práva (zmínéný čl. 6 odst. 1); Listina přitom není přímo součástí textu zakládacích smluv, ale je na rovinu primárního práva jak již uvedeno shora povyšována odkazem. Na tom není nic zvláštního a již vùbec ne nesouladného s ústavním pořádkem Řeské republiky; jde o možnou, i ve vnitrostátním právu užívanou legislativní metodu, a pochybnosti v tomto sméru nejsou tedy namísté (srov. článek 112 odst. 1 Ústavy Řeské republiky).
191. Co se tedy týče samotného (budoucího) statusu Listiny, je z výše uvedeného textu zřejmé, že formulaci obsaženou v článku 6 odst. 1 Smlouvy o EU, tedy že Listina má stejnou právní sílu jako Smlouvy, je nepochybné třeba vykládat tak, že je Listina jejich nedílnou součástí. Listina v případé vstupu Lisabonské smlouvy v platnost by v prvé řadé zavazovala unijní orgány a teprve zprostředkované, při aplikaci unijního práva, ať již přímé či nepřímé, též orgány české. Ustanovení Listiny jsou při dodržení zásady subsidiarity určena orgánùm, institucím a jiným subjektùm Unie, a dále členským státùm, ovšem výhradné jen tehdy, pokud uplatòují právo Unie (čl. 51 odst. 1 Listiny). Tento princip odpovídá i současné judikatuře a aplikaci nepsaných lidskoprávních zásad Soudním dvorem; státy jsou vázány tímto evropským standardem lidských práv tehdy, je-li aplikováno komunitární právo (srov. např. rozsudek Soudního dvora ze dne 13. 4. 2000, Karlsson a další, C-292/97, Recueil, s. I-2737, odst. 37, podle néhož požadavky vyplývající z ochrany základních práv v rámci komunitárního právního řádu jsou závazné také pro členské státy, jestliže implementují komunitární pravidla). Z předešlého principu tak logicky plyne, že Listina nerozšiřuje oblast pùsobnosti práva Unie nad rámec pravomocí Unie (čl. 51 odst. 2 Listiny, čl. 6 odst. 1 Smlouvy o EU). Tomu odpovídá i recentní judikatura; např. v tzv. „případu Rudé hvézdy” (usnesení Soudního dvora ze dne 6. 10. 2005, Vajnai, C-328/04, Sb. rozh. s. I-8577), kde šlo o předbéžnou otázku, zda je v rozporu s evropskými nepsanými lidskoprávními principy zákaz komunistických symbolù, podpořený v Maïarsku trestními sankcemi, byla tato otázka posouzena jako zjevné nepřípustná, a to nikoliv proto, že by dnešní právo EU neznalo svobodu projevu, ale proto, že v dané oblasti komunitární právo nijak nepùsobí, a je tedy plné na Maïarsku, aby upravilo zákaz téch symbolù, které jsou pro Maïarsko nepřijatelné. Obdobné srov. rozsudek ze dne 29. 5. 1997, Kremzow, C-299/95, Recueil, s. I-2629, kde se obvinéný z vraždy pokoušel dovolávat komunitární úrovné ochrany lidských práv a argumentoval tím, že se případný trest dotkne jeho „komunitární” svobody pohybu. Soudní dvùr tuto argumentaci k předbéžné otázce rakouského soudu rovnéž odmítl, neboť evropské právo nebylo na danou véc nijak aplikovatelné. Na nepřípustnosti takových předbéžných otázek se nic nezméní ani po eventuálním vstupu Listiny v platnost, neboť její čl. 11 není pro obdobné případy aplikovatelný.
192. V této souvislosti lze toliko připomenout, že v současné dobé, za neexistence psaného (závazného) katalogu lidských práv v rámci EU, je to Soudní dvùr, který aplikuje (chrání) na unijní úrovni lidská práva vytvořená, resp. uznávaná tímto soudem v podobé nepsaných společných ústavních principù členských státù, tedy s ohledem na domácí ústavní systémy a na systém ochrany lidských práv koncipovaný Evropským soudem pro lidská práva. Pozn.: Na Listinu odkazuje i sám Soudní dvùr srov. např. rozsudek ze dne 27. června 2006, Parlament v. Rada, C-540/03, Sb. rozh. s. I-5769, bod 38; rozsudek ze dne 3. kvétna 2007, Advocaten voor de Wereld, C-303/05, Sb. rozh. s. I-3633, bod 46, a další.
193. Listina samotná obsahuje katalog základních práv a svobod (soustředéný do hlavy první až šesté) a obecná ustanovení upravující její výklad a aplikaci (hlava sedmá). Standard ochrany lidských práv a základních svobod v Evropské unii je třeba vedle Listiny EU posuzovat i s ohledem na další související ustanovení evropského práva. Řlánek 6 odst. 2 Smlouvy o EU stanoví, že Unie přistoupí k Evropské úmluvé o ochrané lidských práv a základních svobod. Podle třetího odstavce téhož článku pak základní práva, která jsou zaručena Evropskou úmluvou o ochrané lidských práv a základních svobod a jež vyplývají z ústavních tradic společných členským státùm, tvoří obecné zásady práva Unie. Tento druhý odstavec má význam především s ohledem na formální stránku standardu ochrany. Materiálné jsou totiž základní práva zaručená Úmluvou v systému unijní ochrany obsažena jednak prostřednictvím jejich prohlášení za obecné zásady práva Unie, jednak jejich rolí v judikatuře Soudního dvora. V dùsledku přistoupení k Úmluvé se orgány Unie včetné Soudního dvora stanou subjektem kontroly se strany Evropského soudu pro lidská práva. Z pohledu standardu ochrany založeného na ústavním pořádku Řeské republiky lze konstatovat, že zapojení Evropského soudu pro lidská práva do institucionálního rámce ochrany lidských práv a základních svobod v Evropské unii je krokem, který vzájemnou konformitu posuzovaných systémù jen posiluje.
194. Třetí odstavec článku šestého se pak týká materiální složky standardu ochrany lidských práv a základních svobod. I v tomto ohledu je možné v rámci abstraktního přezkumu konstatovat, že toto ustanovení reflektuje požadavky standardu vnitrostátního, jelikož oba vycházejí ze stejného hodnotového rámce. Tato skutečnost je posílena i samotnou Listinou základních práv EU, jejíž článek 52 odst. 3 a 4 stanoví, že „Pokud tato listina obsahuje práva odpovídající právùm zaručeným Úmluvou o ochrané lidských práv a základních svobod, jsou smysl a rozsah téchto práv stejné jako ty, které jim přikládá uvedená úmluva. Toto ustanovení přitom nebrání tomu, aby právo Unie poskytovalo širší ochranu. Pokud tato listina uznává základní práva, která vyplývají z ústavních tradic společných členským státùm, musí být tato práva vykládána v souladu s témito tradicemi.”. V úvahu je třeba vzít i článek 53 Listiny základních práv EU, podle kterého „Žádné ustanovení této listiny nesmí být vykládáno jako omezení nebo narušení lidských práv a základních svobod, které v oblasti své pùsobnosti uznávají právo Unie, mezinárodní právo a mezinárodní smlouvy, jejichž stranou je Unie nebo všechny členské státy, včetné Evropské úmluvy o ochrané lidských práv a základních svobod, a ústavy členských státù.”. Lze toliko poznamenat, že tento princip je klíčový, pokud jde o omezení dosahu práva EU, a tedy i omezení přenosu svrchovanosti státu na EU.
195. Jestliže tedy Listina jak již bylo uvedeno uznává základní práva, která vyplývají z ústavních tradic společných členským státùm, musí být tato práva vykládána v souladu s témito tradicemi (čl. 52 odst. 4). Zde dochází k jisté zméné oproti dosavadnímu stavu, která reflektuje skutečnost, že je nové zaveden psaný (závazný) katalog lidských práv. Zatímco dnes jsou ústavní tradice společné členským státùm materiálním zdrojem nepsaných lidských práv, po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost bude tímto zdrojem text Listiny samotný a ústavní tradice dostanou charakter pomocného interpretačního zdroje, ve smyslu obligatorní komparativní metody výkladu.
196. Pokud jde o možnost rozporu mezi standardem ochrany lidských práv a základních svobod, zajišténým ústavním pořádkem Řeské republiky a standardem zajišťovaným v rámci Evropské unie, je namísté připomenout, že ochrana základních práv a svobod náleží do oblasti tzv. materiálního ohniska Ústavy, které je mimo dispozici ústavodárce (srov. Pl. ÚS 50/04). Jestliže by byl z tohoto pohledu standard ochrany zajišťovaný v rámci Evropské unie nevyhovující, orgány Řeské republiky by se musely opét ujmout předaných pravomocí, aby jeho respektování zajistily (srov. výše již zmiòovaný nález ve véci cukerných kvót, sp. zn. Pl. ÚS 50/04).
197. V abstraktní roviné lze však jen téžko posuzovat vzájemný soulad jednotlivých práv a svobod zajišténých v rámci posuzovaných systémù, pokud nejsou tato práva formulována naprosto jednoznačné a podrobné. Pouze v tomto případé by bylo možné identifikovat jejich případný nesoulad a možnosti jeho řešení. Žádné takové ustanovení však v Listiné EU zjevné není obsaženo a žádné pochyby v tomto sméru ostatné nevyjadřuje ani Senát jako navrhovatel. Naopak, obsah katalogu lidských práv vyjádřený v Listiné EU je plné srovnatelný s obsahem chránéným v Řeské republice již na základé vnitrostátní Listiny základních práv a svobod, jakož i Úmluvy o ochrané lidských práv a základních svobod. V tomto ohledu je možné konstatovat soulad Listiny EU nejen s materiálním ohniskem Ústavy, ale i se všemi ustanoveními ústavního pořádku. Ostatné, vétšina práv a svobod zajišťovaných soudobými systémy ochrany je podle převažujících teoretických koncepcí (k tomu srov. např. Alexy, R.: A Theory of Constitutional Rights, Oxford University Press 2002; srovnání némecké, evropské a americké metodologie nabízí např. Kumm, M.: Constitutional Rights as Principles: On the Structure and Domain of Constitutional Justice, 2 International Journal of Constitutional Law 574, 2004) i jejich praktické aplikace nejvýznamnéjšími ústavními soudy otevřena vzájemnému poméřování na základé analýzy proporcionality zásahu do jednoho garantovaného práva ve prospéch práva jiného. Klíčová je v tomto sméru nikoliv pouze formulace dotčeného práva, ale daleko spíše institucionální systém, který zajišťuje jeho ochranu. V tomto sméru lze připomenout i nález Ústavního soudu ve véci lékové vyhlášky (nález sp. zn. Pl. ÚS 36/05, vyhlášen pod č. 57/2007 Sb.), kde Ústavní soud výslovné mj. uvedl, že to, jak Evropský soudní dvùr vykládá principy odpovídající základním právùm a svobodám, nemùže zùstat bez odezvy při výkladu vnitrostátního práva a jeho souladu s ústavné zaručenými právy. Obdobné se v nedávné dobé vyjádřil i Evropský soud pro lidská práva v případu Bosphorus (rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve véci Bosphorus Hava Yollari Turizm ve Ticaret Anonim ªirketi proti Irsku č. 45036/98 ze dne 30. června 2005). Z téchto dùvodù lze za současného stavu považovat evropské institucionální zajišténí standardu ochrany lidských práv a základních svobod za kompatibilní se standardem zajišťovaným na základé ústavního pořádku Řeské republiky. Lze ostatné souhlasit s názorem vlády, že ani po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost nebude vztah mezi Evropským soudním dvorem a ústavními soudy členských státù néjak zásadné hierarchizován; mél by nadále probíhat jako dialog rovnocenných partnerù, kteří se budou ve své činnosti respektovat a doplòovat, nikoli si vzájemné konkurovat.
Pokračování ZDE.